Ondergronds bankieren en witwassen: de Nederlandse aanpak

De aanpak en preventie van witwassen vormt een onmisbare schakel in de strijd tegen (ondermijnende) criminaliteit en heeft derhalve de laatste jaren een steeds prominentere plek op de politieke agenda ingenomen. Ondergronds bankieren is in deze hoedanigheid actueel. Zo is door minister van Justitie en Veiligheid Yeşilgöz-Zegerius onlangs expliciet ingegaan op de problematiek rondom ondergronds bankieren en de inspanningen die landelijk en internationaal worden gepleegd om dit een halt toe te roepen (Kamerstukken II 2021/22, 29 911, nr. 348 en blg-1028398). Voorts voert het WODC momenteel een onderzoek uit naar georganiseerde criminaliteit en ondergronds bankieren.

Oorsprong, karakteristieken en risico’s

Ondergronds bankieren, informal value transfer systems (IVTS) en hawala zijn verschillende benamingen van systemen waarbij (voornamelijk) geld wordt overgemaakt via niet-reguliere financiële instellingen. De oorsprong van dergelijke systemen ligt in vroegere tijden in Azië en het Midden-Oosten. Ze zijn ontstaan met als doel handel te financieren in een tijd waarin conventionele bancaire instrumenten niet bestonden of zwak waren en reizen met goud en andere betaalmiddelen op handelsroutes gevaren met zich meebracht. Tegenwoordig worden door middel van ondergronds bankieren wereldwijd zeer grote geldstromen afkomstig uit legale inkomensbronnen verplaatst. Denk hierbij aan geldovermakingen van arbeidsmigranten (remittances) en humanitaire hulp en noodhulp door NGO’s. Kenmerkend voor ondergrondse banken is echter dat zij opereren zonder enige vorm van overheidstoezicht, waarmee tal van financiële toezichtwetten, waaronder vergunningvereisten, worden overtreden die daarmee aan kracht verliezen.

Een veelgebruikte definitie van ondergronds bankieren is: 'any network or mechanism that can be used to transfer funds or value from place to place either without leaving a formal paper-trail of the entire transaction or without going through regulated financial institutions at all.'
Deze anonimiteit maakt dat ondergronds bankieren kwetsbaar is voor criminele geldstromen en transacties. Zowel internationaal (zie bijvoorbeeld: FATF, SNRA 2017 & 2019, Europol) als nationaal (zie bijvoorbeeld: NRA 2017 & 2019) wordt dan ook erkend dat ondergronds bankieren grote risico’s op witwassen met zich meebrengt en hiermee een ernstige bedreiging vormt voor de integriteit van het financiële stelsel.

Bestrijden of reguleren?

Twee modellen om ondergronds bankieren te bestrijden of reguleren zijn het risicomodel en het assimilatiemodel. Het risicomodel ziet in de meest zuivere vorm op een algemeen verbod van ondergronds bankieren in combinatie met een actief opsporings- en vervolgingsbeleid. De visie hierachter is alle mogelijke risico’s die verbonden zijn aan ondergronds bankieren uit te bannen. De aandacht gaat niet alleen uit naar illegale transacties, maar ook naar transacties die op zichzelf niet illegaal zijn maar die in de toekomst zouden kunnen worden aangewend voor illegale doeleinden. Dit model sluit aan bij de risk-based approach van witwassen en terrorismefinanciering zoals dat in de Verenigde Staten is ingezet tegen ondergronds bankieren na de aanslagen van 11 september 2001. Uitbannen van ondergronds bankieren lijkt echter niet reëel vanwege de enorme financiële omvang en het wijdverspreide gebruik ervan door miljoenen migranten. Dit zelfs in landen waar ondergronds bankieren uitdrukkelijk verboden is. Bovendien is er geen sprake van een wereldwijde dekking van en toegang tot goed functionerende en stabiele financiële stelsels.

In het assimilatiemodel wordt ondergronds bankieren niet geheel verboden, maar erkend als vorm van financiële dienstverlening. Overheidsregulering van en overheidstoezicht op ondergronds bankieren wordt vanuit deze benadering gerealiseerd, dat wil zeggen dat alle voorschriften die in het algemeen gelden voor financiële dienstverleners ook op ondergrondse bankiers van toepassing worden verklaard. Enkel bij naleving van deze regelgeving is ondergronds bankieren toegestaan. De achterliggende opvatting is dat regulering van ondergronds bankieren eerst effectief kan zijn indien rekening wordt gehouden met historische, economische en culturele achtergronden van informele banksystemen en de voordelen die deze systemen bieden voor cliënten. Een gevaar bij het assimilatiemodel is dat te strenge regulering kan leiden tot het verder ondergronds gaan van de ondergrondse bankiers.

De Nederlandse aanpak

In Nederland is conform de aanbevelingen van het FATF (Special Recommendation VI) geopteerd voor regulering. Hierbij is niet gekozen voor minimale regulering in de vorm van registratie, maar voor een vergunningstelsel met relatief strenge eisen. Ingevolge artikel 2:3a Wft is het eenieder met zetel in Nederland verboden zonder een daartoe door DNB verleende vergunning het bedrijf van betaaldienstverlener uit te oefenen. Dit is strafbaar gesteld in de WED. DNB vervult hierbij de rol als toezichthouder en heeft, bestuursrechtelijk gezien, ook een handhavende rol. Het primaat voor de strafrechtelijke aanpak ligt bij de FIOD.

De betaaldienstverlener heeft naast de Wft ook te maken met de Wwft en de Sw 1977. Dit betekent dat er moet worden voldaan aan gedetailleerde eisen betreffende de (integere) bedrijfsvoering op onder andere het vlak van cliëntenonderzoek, transactiemonitoring en het melden van vermoedens van witwassen en daarmee samenhangende ongebruikelijke of verdachte transacties. De betaaldienstverlener functioneert daarmee als een poortwachter van het financiële stelsel.

Afsluiting

Naarmate het toezicht van de overheid op formele geldstromen strikter en effectiever wordt, worden informele (ondergrondse) kanalen steeds aantrekkelijker om te gebruiken voor witwassen. Beleid om ondergronds bankieren aan te pakken krijgt steeds meer vorm, maar is nog verre van voltooid. Zo ontbreekt het aan meetbare doelstellingen met bijbehorende prestatie-indicatoren en streefwaarden. Dit sluit aan bij de bevindingen van de Algemene Rekenkamer in een kritisch rapport over met name de meldketen voor ongebruikelijke transacties bij het bestrijden van witwassen. Idealiter leidt het lopende WODC-onderzoek naar georganiseerde criminaliteit en ondergronds bankieren tot meer bruikbare inzichten, zodat hier alsnog in kan worden voorzien. De uitkomsten kunnen bijdragen aan het beoordelen en bepalen van doelmatig en effectief beleid op dit ingewikkelde toezichtsgebied.