Vertrouwen in het bestuursrecht?

Het Nederlandse overheidsbestuur stelt regels vast die in een individueel geval (denk aan vergunningen, subsidies en uitkeringen) of in het algemeen (algemeen verbindende voorschriften) in acht moeten worden genomen. Deze regels hebben weinig nut als tegen overtreding van die regels niet opgetreden kan worden. Het ligt dus voor de hand dat het bestuur ook het bestaande – mede door hem gecreëerde – recht handhaaft. Daarbij kan worden gedacht aan het handhaven van de aan een omgevingsvergunning voor een inrichting verbonden voorschriften, maar ook aan het tegengaan van uitkerings- of subsidiefraude. Om het bestaande recht te kunnen handhaven beschikken bestuursorganen over specifieke bestuursbevoegdheden. Deze bevoegdheden kunnen worden onderverdeeld in 'toezichtsbevoegdheden' en 'handhavingsbevoegdheden'.

Bestuursorganen, zoals bijvoorbeeld een college van burgemeester en wethouders, kunnen bijvoorbeeld handhavend optreden tegen zonder bouwvergunning gebouwde bouwwerken en tegen het gebruik van bouwwerken en gronden in strijd met het bestemmingplan. Deze overtredingen komen regelmatig voor. Zo komt het in het buitengebied regelmatig voor dat een ‘bedrijfswoning' gebruikt wordt als 'burgerwoning'. Dat was ook het geval in een zaak die eind 2012 werd behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4425).

Wat was er aan de hand? Mijbupark kocht in 1983 camping 'Le Parage' in Noordwijk van de heer Van Duivenvoorde. De bij de camping behorende beheerderswoning verkocht Van Duivenvoorde niet. Daarin wilde hij zelf blijven wonen. Na zijn overlijden hebben de erven van Van Duivenvoorde de woning aan de familie Ligtvoet verkocht. De familie Ligtvoet woont dan ook al sinds 1985 in de woonboerderij die volgens het bestemmingsplan dienst deed als beheerderswoning van camping 'Le Parage'. De familie Ligtvoet voert echter geen beheerderstaken uit en heeft geen enkele relatie met de camping. Er is dan ook sprake van 'illegale burgerbewoning'. De exploitant van de camping (Mijbupark) doet enkele malen een verzoek om handhaving. Toewijzing van dit verzoek zou ertoe leiden dat de familie Ligtvoet moet verhuizen. In 2003 reageert het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk afwijzend op het handhavingsverzoek van Mijbupark. Het stelt dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat moet worden afgezien van handhaving. Zo was het college al jaren op de hoogte van de illegale bewoning en is er in 1988 zelfs een bouwvergunning afgegeven voor wijziging van de beheerderswoning. Tenslotte geeft het college aan dat de woning bij herziening van het bestemmingsplan als burgerwoning zal worden aangemerkt. In 2011 neemt de zaak plots een andere wending voornamelijk doordat Mijbupark blijft vragen om handhaving (wellicht vanuit het idee dat Mijbupark dan de woonboerderij van Ligtvoet kan kopen omdat Mijbupark zelf geen (tweede) beheerderswoning kan bouwen op dit moment, formeel is er namelijk al een beheerderswoning). Het college van burgemeester en wethouders legt op 18 januari 2011 een last onder dwangsom op. Binnen twaalf maanden moet de familie Ligtvoet de illegale bewoning van de beheerderswoning staken. Doet zij dat niet dan verbeurt zij een dwangsom van € 10.000 ,- per week dat de illegale bewoning na die twaalf maanden blijft voortduren met een maximum van € 250.000,-. Volgens het college is het gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak verplicht om handhavend op te treden. Op zich klopt dit. Sinds het einde van de jaren negentig van de vorige eeuw geldt in het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht namelijk als hoofdregel dat een bestuursorgaan een handhavingsplicht heeft (maar die regel gold dus ook al in 2003 toen het college toch een heel andere koers volgde!). Er kunnen echter bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat afgezien moet worden van handhaving. Concreet zicht op legalisering is zo'n bijzondere reden. Ook kan er sprake zijn van een bijzondere omstandigheid als handhaving leidt tot schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zoals het vertrouwensbeginsel. Tenslotte moet het bestuursorgaan van handhaving afzien als handhaving in het concrete geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college meent blijkbaar dat deze bijzondere omstandigheden zich niet voordoen. Voor concreet zicht op legalisering is dit verdedigbaar aangezien het college niet langer van plan was in het nieuwe bestemmingsplan het pand van Ligtvoet aan te wijzen als burgerwoning. Maar hoe zit het met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel? Het college was sinds 1988 op de hoogte van de illegale situatie maar trad niet op. In 2003 gaf het juist uitdrukkelijk aan mee te zullen werken aan legalisering van de burgerbewoning. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak – die in hoger beroep oordeelt in deze kwestie – mocht Ligtvoet er, gelet op de besluitvorming in 2003, op vertrouwen dat niet gehandhaafd zou worden. Daarmee is de kous echter niet af. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak dient gerechtvaardigd gewekt vertrouwen namelijk niet altijd gehonoreerd te worden. Dat is vooral niet het geval als er nog andere (algemene) belangen (en belangen van derden) in nadelige zin geraakt kunnen worden door het gerechtvaardigde vertrouwen te honoreren. In dit geval oordeelt de Afdeling dat het handhavingsbelang zwaarder weegt. Het college van burgemeester en wethouders mocht dus verlangen dat de illegale burgerbewoning werd gestaakt. Wel had het college er rekening mee moeten houden dat de belangen van de overtreder door dit handhavingsbesluit onevenredig zijn geschaad gelet op het vertrouwen dat bij hem is gewekt, zo stelt de Afdeling. Ook dit is – zo volgt uit de beginselplichtjurisprudentie – een reden om af te zien van handhaving. Toch pakt ook deze onevenredigheid niet daadwerkelijk in het voordeel van de familie Ligtvoet uit in de zin dat ze in de bedrijfswoning mogen blijven wonen. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak had het college van burgemeester en wethouders gelet op het bij Ligtvoet gewekte vertrouwen dat niet zou worden gehandhaafd en de onevenredigheid van de (noodzakelijke?) handhaving moeten bezien 'of, en zo ja, in hoeverre, aan appellant enige vorm van compensatie moest worden geboden.' Het vertrouwen en de onevenredigheid van de handhavingsmaatregel kunnen zo dus blijkbaar worden 'afgekocht'.

*Mr. dr. C.L.G.F.H. (Karianne) Albers is universitair hoofddocent Staats- en bestuursrecht bij de Open Universiteit

Aanvullende informatie over dit geschil is te vinden in deze processtukken:
- Brief van H.J. Ligtvoet - 4 april 2011
- Brief van H.J. Ligtvoet - 3 maart 2011
- Brief van Ligvoet - 1 januari 2011