Het stikstofprobleem: alle kleine bee(s)tjes helpen
De stikstofproblematiek staat al een paar jaar hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Reden te meer voor Open Magazine om Raoul Beunen te spreken.
Ben je opgegroeid in de natuur?
'Ik kom oorspronkelijk uit een klein plaatsje in Oost-Brabant, De Rips. Wij woonden net buiten het dorp, naast het bos. Ik vond het daar hartstikke leuk en was veel buiten.'
Was jouw studiekeuze daarmee snel duidelijk?
'Dat was even zoeken. Ik kende veel mensen die vanuit eenzelfde interesse biologie waren gaan studeren. Maar toen ik mijn middelbareschooltijd afrondde, waren die veelal werkloos. En biologisch-ecologisch onderzoek trok me niet per se. Ik wist wél: ik wil naar Wageningen, want daar doen ze iets met groen en natuur. Ik bezocht een open dag van die universiteit en ontmoette er iemand die de opleiding Planologie had gedaan en bij Natuurmonumenten werkte. Ik dacht: Dat wil ik ook. Dus die opleiding ben ik gaan volgen. En van daaruit kwam ik in het onderwijs en onderzoek terecht.'
Je promoveerde op Vogel- en Habitatrichtlijnen. Hoe kwam dat onderwerp op jouw pad?
'Ik werkte als onderzoeker en leverde mijn bijdrage aan een project bij het Kennemermeer. Daar gaf ik een soort second opinion. Het draaide om de eventuele aanleg van een weg door beschermd natuurgebied. Alleen: niemand wíst dat dit een beschermd gebied was. Dat ontdekte ik toen ik me erin verdiepte. Sterker nog, het bleek zelfs Natura 2000-gebied te zijn. Dus ik klopte bij het ministerie en andere betrokken instanties aan: wat heeft dat voor consequenties voor wat daar wel en niet is toegestaan? Daarbij viel het me op dat bijna niemand wist dat die Vogel- en Habitatrichtlijnen van kracht waren. Ik dacht: Hoe kan dat? We hebben beleid. Maar als niemand weet dat dat er is, dan is het niet vreemd dat het niet werkt. In mijn promotieonderzoek heb ik dat nader bekeken. Daarin liet ik zien dat Nederlandse overheden veel te weinig deden om invulling te geven aan de verplichtingen van de Vogel- en Habitatrichtlijnen.'
Inmiddels niet meer
'Het veranderde door rechtszaken. Zo wees Stichting Das&Boom op de aanwezigheid van de korenwolf op het bedrijventerrein Avantis vlak bij de Open Universiteit in Heerlen. De rechtszaak maakte duidelijk dat overheden wettelijke verplichtingen voor de bescherming van de natuur niet zomaar mogen negeren. Dat was een van de eerste zaken waarmee de Habitatrichtlijn aandacht kreeg in de media. De opstelling van Das&Boom kreeg daarna veel navolging.'
En daarmee waren die richtlijnen plots geen dode letter meer
'Precies. Na de rechterlijke uitspraken waren overheden zoekende naar hoe het nu verder moest. Maar de conclusie 'Niet alles kan', zoals VVD-politicus Johan Remkes het in zijn rol van onafhankelijk leider van de gesprekken tussen het kabinet en de boeren zo mooi formuleerde, wilde bijna niemand trekken. Zeker verantwoordelijke bestuurders niet. Die kozen ervoor om plannen aan te passen of regels te versoepelen dan wel te omzeilen. De spreekwoordelijke geitenpaadjes. Het uitgangspunt was: als men maar vergunningen kon blijven afgeven. Op den duur kwamen daar problemen van.'
Ging het rondom het stikstofdossier anders?
'Nee, daar namen overheden dezelfde houding aan. Stikstof is een van de dossiers waar het het meest vastliep.'
Waar ging het fout?
'In het laatste kwart van de twintigste eeuw groeide het bewustzijn over de grote negatieve gevolgen die de veehouderij in Nederland heeft voor natuur en gezondheid. Destijds was de problematiek veel groter dan nu. Het toenmalige beleid had deels effect. De sloten in het deel van Noord-Brabant van mijn jonge jaren stonden soms letterlijk vol mest, en daar zie je nu het water weer en leven in de sloot. Maar rond de millenniumwisseling werden de milieuambities naar beneden bijgesteld. Beleid op dat gebied werd steeds meer als lastig en belemmerend ervaren.'
De Nederlanders lieten de politiek begaan. Waarom?
'Dat had misschien ook te maken met de terminologie. In de jaren zeventig en tachtig ging het over mest. Daarna had men het over ammoniak. Vervolgens werd het stikstof. Daarmee is het probleem abstracter geworden. Bovendien worden de gevolgen van stikstof pas over langere tijd zichtbaar. Daardoor is het lastig om mensen bewust te maken van het probleem.'
Milieu- en bewonersorganisaties kwamen wel in het geweer
'Eind vorige eeuw begonnen die met juridische procedures, die geregeld succes hadden. Dat werden er steeds meer. Dat maakte vergunningverlening voor uitbreiding van veehouderijbedrijven steeds lastiger. Zo’n vergunning kan alleen worden verleend als de extra activiteit geen significante effecten heeft. Dat is meestal niet het geval. Uitbreiding betekent meer uitstoot, en dus ook meer neerslag van stikstof - met negatieve gevolgen voor natuur en biodiversiteit. Om vergunningverlening toch mogelijk te maken, bedachten enkele politici geitenpaadjes om de wettelijke verplichtingen te omzeilen. Een daarvan was het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Dat maakte het mogelijk om vergunningen te verlenen op basis van positieve effecten van maatregelen die nog genomen moesten worden, bijvoorbeeld het aanbrengen van een emissiearme stalvloer.'
Vanaf het begin werd gewaarschuwd. Waarom zette de politiek stug door?
'Meerdere rapporten en adviezen waren negatief, maar politici winkelden selectief. Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeerde bijvoorbeeld dat programmatische aanpak een goede benadering was, maar dat de PAS-aanpak niet de juiste was. De verantwoordelijke staatssecretaris belichtte vervolgens alleen dat eerste element en liet weten dat het Planbureau positief was. Ger Koopmans, als CDA-Kamerlid een van de geestelijke vaders van het PAS, kreeg de vraag: 'Stel dat de rechter het afschiet?' Hij zei: 'Als het ooit zover mocht komen - ik waag en wens dat te betwijfelen - hebben wij de argumenten.' Struisvogelpolitiek overheerste, en in de tussentijd zijn duizenden vergunningen afgegeven aan agrarische ondernemingen.'
Tot de rechter ingreep
'Dat duurde even. Pas na de inwerkingtreding van het programma in 2015 kon bezwaar worden gemaakt. Dat leidde uiteindelijk tot een vernietigende uitspraak van de Raad van State.'
En rigoureuze voorstellen van stikstofminister Christianne van der Wal
'Ik vind het nog steeds lastig om te duiden in hoeverre Van der Wal het probleem echt wilde oplossen. De toonzetting veranderde wel. Van der Wal legde keer op keer uit dat het eigenlijk niet over stikstof ging, maar over natuur. Een positieve ontwikkeling, want haar voorgangers spraken voornamelijk over het juridische probleem. Inmiddels zie je een strategisch pingpongspelletje ontstaan tussen provincies en de Rijksoverheid. Het Rijk geeft logischerwijze aan: er ligt veel werk voor die provincie, want zij hebben de specifieke gebiedskennis. Maar dan zeggen de provincies: het Rijk moet dingen doen, want dat heeft financiële middelen en moet de kaders meegeven. Voor beide standpunten valt best iets te zeggen, maar daardoor krijg je een situatie waarbij overheden naar elkaar wijzen in plaats van dat ze maatregelen nemen om de natuur te beschermen en de problemen aan te pakken.
Het Rijk zou in plaats daarvan voor duidelijke wet- en regelgeving moeten zorgen. Met de plannen van Van der Wal lijkt het alsof de verplichtingen om stikstof te verminderen nieuw zijn, maar die lagen al vast. Die verplichtingen gingen bovendien verder dan de nu vastgelegde min 40 procent. De opdracht is ook urgenter dan uiterlijk 2030 of 2035. Door die jaartallen te noemen, wordt veel verschoven naar de toekomst. Terwijl het gaat over dat wat we nú kunnen doen.'
Tijdens de stikstofcrisis kwamen de media plots op je af
'In het begin werd ik vooral benaderd met de vraag om zaken uit te leggen. Als je meer in de media komt, ga je ook meer nadenken: wat ga ik wel en niet zeggen? Hoe ga ik het zeggen? Terugkijkend durf ik best te stellen dat het gevoerde beleid slecht was. Dat beargumenteer ik dan ook. Ik probeer wel zoveel mogelijk weg te blijven bij een vraag als: 'Wat moet er nu met de intensieve veehouderij gebeuren?' Daarvoor heb ik inmiddels van die zinnetjes paraat als: 'Dat is aan de politiek.' Ook om gedoe te voorkomen. Want bij collega’s die niet eens heel gewaagde of politieke uitspraken deden, vielen beweringen soms verkeerd. Dan krijg je veel over je heen.'
Heb je daar zelf last van gehad?
'Nee. In het ergste geval noemen ze je 'nepwetenschapper''. Maar dat gebeurt zelden.
Anders dan bij sommige anderen heeft het op sociale media nooit persoonlijke verwensingen geregend.'
Ga je op elke uitnodiging in?
'Nee. Bij talkshows is op de inhoud ingaan nog weleens lastig. En andere programma’s formuleren stellingen waar te veel framing in zit.'
Lukt het om het stikstofprobleem minder abstract te maken?
'Ik probeer het, maar denk eerlijk gezegd dat het niet altijd lukt. Het blijft moeilijk.'
Ook omdat andere vragen centraal komen te staan, zoals: 'Is dat ingrijpen nu wel echt nodig' of: 'Is het niet gewoon boertje pesten?'
'Het probleem wordt gemakkelijk geridiculiseerd. Sommige partijen beweren dat de vergunningseisen zo streng zijn dat er geen hondendrol meer bij mag komen. Als je dat zo vertelt, klinkt het ook raar. Dan probeer ik uit te leggen: het gaat niet om dat kleine beetje extra, maar om de optelsom van vele kleine beetjes. Die zijn er samen te veel, waardoor de natuur er nu slecht voorstaat. Ik wil duidelijk maken dat niet een bepaald plantje wordt bedreigd, maar hele ecosystemen.'
Hoe kun je via jouw werk aan de Open Universiteit bijdragen aan een oplossing?
'Ik onderzoek hoe je met de nieuwste ecologische inzichten en ontwikkelingen in de milieu- en regelgeving kunt komen tot geloofwaardig beleid. Dat betekent ook inzoomen en gebiedsprocessen bekijken: hoe moet een gebied er in de toekomst uitzien? Wat betekent dat qua inrichting? Hoe weeg je alle belangen en betrek je alle partijen?'
Maakt het je weleens moedeloos? Het probleem is al zo lang bekend en de aanpak blijft uit of verloopt stroperig
'Het leidt wel tot een andere houding. Door de klimaatverandering zijn veel wetenschappers zich ervan bewust geworden dat onderzoeken en publiceren - om vervolgens het verdere oordeel aan anderen over te laten - niet meer voldoende zijn. Het is noodzakelijk om actiever of zelfs proactiever zaken uit te leggen en eventueel te waarschuwen. Met een aantal wetenschappers heb ik bijvoorbeeld een stuk voor Trouw geschreven. Daarin namen we - op basis van de wetenschappelijk kennis - ook een standpunt in: houd hier rekening mee en doe dit vooral niet.
Verder werd ik vorig jaar september uitgenodigd om te verschijnen voor de Tweede Kamercommissie Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Daar heb ik de kritiek niet gemeden en gezegd: 'Jullie, in elk geval jullie voorgangers, hebben veel steken laten vallen, waardoor jullie nu een probleem hebben. En als je het wilt oplossen, dan moet je het echt zoeken in vermindering van de uitstoot. Want weer op zoek gaan naar juridische geitenpaadjes, dat wordt ’m niet.''
Over Raoul Beunen
Prof. dr. ir. Raoul Beunen is hoogleraar Milieubeleid aan de Open Universiteit. Hij studeerde Landinrichtingswetenschappen aan de Wageningen Universiteit en promoveerde daar in 2010 op onderzoek naar beleid over de Vogel- en Habitatrichtlijn. Beunen was ook universitair docent in Wageningen en vervulde die rol vanaf 2014 aan de Open Universiteit. Daarna werd hij er universitair hoofddocent en is nu hoogleraar. Sinds 2013 is hij ook redactielid van de Journal of Environmental Planning and Management.
Tekst: Paul van der Steen
Foto’s: Peter Strelitski