Het Hof van Justitie trapt hard op de rem

Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon staat in art. 6 lid 2 VEU een rechtsbasis voor de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dat was een heldere reactie op het eerdere Advies 2/94 van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Middels art. 59 EVRM is ook bij de Raad van Europa de weg vrijgemaakt voor de toetreding van de Unie. Daar deze hobbels waren genomen, was het een schok dat het Hof van Justitie op 18 december 2014 opeens op de rem trapte. In het bindende Advies 2/13 oordeelde het Hof van Justitie dat het opgestelde Ontwerpakkoord in strijd is met de eenheid, voorrang en effectiviteit van het Unierecht.

Als economisch project was in de EEG weinig aandacht voor de mensenrechten. Om dat gebrek te compenseren heeft het Hof van Justitie een uitgebreide jurisprudentie ontwikkeld, waarmee de waarden van het EVRM in het Unierecht werden geïncorporeerd. Daar die jurisprudentie voor de burger relatief onzichtbaar bleef, werd in 2000 een EU-Handvest van de grondrechten afgekondigd. Dit kreeg in 2009 de status van primair recht. Hoewel het totale optreden van de Unie is gebonden aan respect voor de mensenrechten, blijven de argumenten voor toetreding van de Europese Unie tot het EVRM overeind staan. Er is een risico van twee uiteenlopende mensenrechtenstandaarden in Europa: één van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg en één van het Hof van Justitie in Luxemburg. Dat is vanuit het perspectief van de verkondigde universaliteit van de rechten van de mens slecht verkoopbaar. Daarnaast is de rechtstreekse toegang tot de hoven in Luxemburg beperkt. Tevens is er, gezien de afspraken in de Verdragen, vrijwel geen rechterlijke controle op het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Unie (GBVB). Bovendien heeft het EHRM bepaald dat nationale maatregelen die volgen uit verplichtingen van EU-lidmaatschap niet worden getoetst.

In het afgewezen Ontwerpakkoord staat dat het mogelijk wordt dat iemand een klacht kan indienen tegen de Europese Unie voor schending van het EVRM door handelingen door instellingen van de Europese Unie of het Unierecht. Als het EHRM op basis van zo'n klacht een arrest wijst, zou de Europese Unie daaraan zijn gebonden. De angst van het Hof van Justitie is dat toetreding van de Europese Unie tot het EVRM de autonomie van het Unierecht in gevaar brengt, daar dan het EHRM niet alleen het EVRM uitlegt, maar ook de basisverdragen van de Unie.

Over het Ontwerpakkoord is tussen de Europese Unie en niet-lidstaten en de Europese Unie en de Raad van Europa, tussen het Hof in Luxemburg en het Hof in Straatsburg, zorgvuldig onderhandeld, waarbij rekening is gehouden met de bevoegdheden van de Europese Unie. Desondanks oordeelt het Hof van Justitie dat het Ontwerpakkoord in strijd is met de constitutionele structuur van de Unie. Het Hof van Justitie wil niet dat EU-lidstaten zich kunnen beroepen op art. 53 EVRM om onder de voorrang of de nuttige werking van het Unierecht uit te komen. Het Hof van Justitie meent dat de EU-lidstaten hun conflicten over de niet-naleving van het EVRM in de toepassing van het Unierecht moeten oplossen binnen het kader van het Unierecht. Daarnaast mag de mogelijkheid van de prejudiciële procedure van art. 267 VWEU niet in gevaar komen. Het Hof van Justitie wil blijvend worden gezien als de hoogste rechter van het Unierecht. Inzake het co-respondentiemechanisme, waarbij lidstaten of de Europese Unie als medeverweerder kunnen optreden, zou het EHRM een rol krijgen bij de beoordeling van de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten. Inzake de voorafgaande beoordelingsprocedure zou bij verschillende interpretatiemogelijkheden het EHRM secundair Unierecht gaan beoordelen, hetgeen de monopoliepositie van het Hof van Justitie bedreigt. Ten slotte wijst het Hof van Justitie op het feit dat het Unieverdrag geen rechterlijke toetsing van het GBVB toelaat. Als de Europese Unie zou toetreden tot het EVRM zou het EHRM die rechterlijke toetsing wel mogen verrichten.

Sommige redenen van het Hof van Justitie om het Ontwerpakkoord af te wijzen zijn verdedigbaar. Zij hebben te maken met de noodzaak van respect voor de autonome rechtsorde van de Unie en de speciale positie van het Hof van Justitie zelf. Het moet mogelijk zijn om het Ontwerpakkoord in die zin aan te passen. Maar met het expliciet afwijzen van controle op EU-maatregelen binnen het GBVB door het EHRM, dat trouwens gewend is aan marginale toetsing, is het Hof van Justitie te defensief. Juist het gebrek aan juridische controle op de verenigbaarheid van het GBVB met de mensenrechten was immers vanaf het begin de belangrijkste reden om te pleiten voor toetreding van de Europese Unie tot het EVRM. Vanuit de waarden en de doelstellingen van de Unie, de Unie als grondrechtengemeenschap, moet het Advies 2/13 als een gemiste kans worden beschouwd. Is de noodzaak van rechterlijke toetsing bij de handhaving van de waardigheid en vrijheid van de menselijke persoon wel zwaar genoeg gewogen? Meer dan ooit is nodig dat het EHRM controle uitoefent op maatregelen van de Unie in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Aan de buitengrenzen van de Unie gaat het tegenwoordig om zaken van leven of dood.

Heerlen, 9 juli 2015

*Prof. dr. J.W. Sap is hoogleraar Europees recht aan de Open Universiteit te Heerlen en universitair hoofddocent Europees recht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam