Effectieve wet- en regelgeving op Koninkrijksniveau

Waarom een multidisciplinaire benadering soms simpelweg noodzakelijk is

Recht staat nooit op zichzelf. Feiten spelen een cruciale rol bij onder andere de interpretatie van het recht. Daarbij denken wij vaak in eerste en wellicht ook in enige instantie aan de feitelijke omstandigheden van het concrete geval, terwijl bijvoorbeeld ook historische feiten relevant kunnen zijn. In de Koninkrijksrelaties spelen deze historische feiten een belangrijke rol. Nog belangrijkere feiten, althans in de context van de Koninkrijksrelaties, zijn de emoties. A fortiori, in deze column betoog ik dat als er één soort feiten in de Koninkrijksrelaties ten onrechte onderbelicht is, dit de emoties zijn. Uiteraard zijn er nog veel meer soorten feiten die van belang zijn, zoals sociale-, culturele- en economische omstandigheden; in deze beperkte column zal ik daar niet verder op ingaan. Het doel van deze column is namelijk het onderstrepen van het belang van scholing van juristen ten aanzien van het vaststellen van en het omgaan met feiten om zodoende tot een vollediger oordeel over het recht te komen.
Laat ik deze bovenstaande abstracte woorden illustreren met de volgende 'casestudy'. In artikel 43 lid 2 van het Statuut, sinds 15 december 1954 het hoogste constitutionele document binnen onze rechtsorde, is bepaald: 'Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.'

Feiten en omstandigheden

De eerste vraag waarover kan worden gesteggeld, en waarover ook dikwijls wordt gesteggeld (op zijn positiefst gesteld), is wanneer de feiten en omstandigheden zo zijn, dat voornoemde waarborgplicht aan de orde is. Dat deze vraag direct bovenkomt, verwondert uiteraard niet. Het vaststellen van bijvoorbeeld ondeugdelijkheid van bestuur is immers de voorwaarde om artikel 43 lid 2 van het Statuut in te roepen. Voor juristen is wellicht het ‘kleinste' probleem om dat vast te stellen. Ik schrijf hier bewust kleinste tussen aanhalingstekens, daar wij juristen in principe over de methoden beschikken om vast te stellen hoe het recht luidt; de feiten liggen aan de oppervlakte en kunnen worden vastgesteld aan de hand van waarnemingen. Zoals aan het eind van deze column zal blijken, is dit echter niet altijd even gemakkelijk.

Historische feiten

Het constateren dat een situatie zich voordoet is één, maar het doel van de waarborgfunctie is dat indien er op grond van artikel 43 lid 2 Statuut maatregelen moeten worden genomen, deze maatregelen effectief zijn. Aangezien de effectiviteit toeneemt als de context van de situatie wordt meegenomen in de maatregelen, is het noodzakelijk om tevens goed inzicht te krijgen in deze context. Een jurist is hier echter minder op getraind. Nu kunnen er bijvoorbeeld sociale, economische of culturele oorzaken aan vermeend ondeugdelijkheid van bestuur ten grondslag liggen.hHet is praktisch onmogelijk voor een jurist om als ‘volmaakt allrounder' de gehele feitelijke situatie omtrent de (on)deugdelijkheid van het bestuur vast te stellen. Zolang een jurist de juiste vragen kan stellen, komt deze al een heel eind. Zoals uit het onderstaande zal blijken, is een invalshoek van waaruit juristen de context al beter kunnen begrijpen, de historische. Wat is er aan de ontstane situatie voorafgegaan? Welke situatie heeft het recht reeds logischerwijs in de hand gewerkt? Deze historische feiten zijn van groot belang als we het hebben over de Koninkrijksrelaties en over de deugdelijkheid van het bestuur. Nu is het bij de gemiddelde jurist reeds bekend dat de Caribische landen van het Koninkrijk, vandaag de dag Aruba, Curaçao en Sint Maarten, enkele eeuwen gekoloniseerd zijn geweest door Nederland; maar welke invloed heeft dat gehad op de ontwikkeling van het bestuur? Van een jurist die het hedendaagse recht kan bestuderen, zou mijns inziens ook kunnen worden verwacht dat hij met enige scholing op het gebied van methodologie ook ‘oud' recht en rechtsontwikkelingen zou kunnen begrijpen en verklaren. Met begrip van deze historische situatie, zou hij tevens (beter) in staat zijn de achtergrond van het ontstane probleem te doorgronden.
Om deze stelling te illustreren, wijs ik kort op het volgende. De dekolonisatie vond in 1954 plaats. Slechts acht jaar eerder, op 13 juli 1946 zei Da Costa Gomez, belangrijk politicus en staatsrechtgeleerde uit Curaçao, in een toespraak nog dat zij ‘het nu de tijd [achten] werkelijke wetgevende organen te scheppen met bevoegdheid de zaken van Curaçao zelfstandig te regelen en een volksvertegenwoordiging met een werkelijk controlerende bevoegdheid.' Hij vervolgde: ‘Hoe dringend de behoefte naar een goed geoutilleerde volksvertegenwoordiging is, behoef ik niet te zeggen. Noodzakelijk is het ook de bevoegdheden van dit college na uitbreiding van het ledental te verruimen met het recht van enquête, teneinde een laatste middel van controle te krijgen na invoering van een verantwoordelijk bestuur.' Met andere woorden: het bestuur werd slechts acht jaar ‘voorbereid' op de dekolonisatie. Daarna volgde tot eind jaren '80 bovendien de zogenaamde ‘laissez-faire-politiek' ten aanzien van de deugdelijkheid van bestuur in de Caribische delen van het Koninkrijk. Het is slechts één passage uit een lang verhaal, maar de illustratie is duidelijk. Wil men een effectieve maatregel treffen teneinde de deugdelijkheid van bestuur te bevorderen, dan is de kennis over voorgeschiedenis van de ontstane situatie van belang.

Emotionele feiten

De volgende vraag is ten slotte wat de geschiedenis en de wrijvingen van tegenwoordig emotioneel hebben losgemaakt bij partijen. Immers, in artikel 43 lid 2 van het Statuut is aan het Koninkrijk de taak opgedragen om onder andere de deugdelijkheid van het bestuur te waarborgen, terwijl Nederland het voortouw zal nemen en internationaal ook wordt aangesproken indien in deze taak tekort wordt geschoten. Het zou niet voor het eerst zijn als de Caribische landen Nederland van ‘rekolonisatie' betichten. Deze emoties zijn ook feiten en zij vormen barrières in het zoeken naar een oplossing. Daarom is het noodzakelijk om deze emoties volop te erkennen. Door het proces om tot een oplossing te komen zo in te richten dat niemand zich overheerst voelt, is het mogelijk om tot een oplossing (juridisch gezien wellicht maatregel) te komen die voor alle partijen aanvaardbaar is. Worden deze niet als aanvaardbaar beschouwd, dan bestaat een reëel risico dat partijen zich niet gebonden zullen achten hetgeen de problemen zal vergroten.
De emoties zijn echter te vaak nog onderbelicht in de Koninkrijksrelaties, althans in de juridische literatuur. De focus ligt op de uitleg van het positieve recht en eventuele ongeschreven normen. Echter, waar ik in eerste instantie schreef dat juristen in het algemeen vaak in staat zijn om te achterhalen wat het recht is, is dat in het Koninkrijksrecht niet altijd het geval. De concrete rechtsnorm zelf, het constitutionele kader en de interpretatiemethoden, zijn dikwijls hybride: is de staatsvorm waarbinnen bijvoorbeeld artikel 43 lid 2 Statuut wordt geïnterpreteerd een (quasi)federatie of een gedecentraliseerde eenheidsstaat (sui generis)? En moet men uitgaan van een ‘dynamic view' of een ‘originalist view' op het recht, zoals Hirsch Ballin onderscheidt? In ieder geval zal blijken dat wat men als recht leest, onder invloed zal staan van hoe men emotioneel de situatie apprecieert.
Voor effectief wet- en regelgeven, is kennis over het recht alleen niet genoeg. Er moet oog zijn voor de context van dit recht, en daar horen de historie en hedendaagse emoties bij. Het zal voor een jurist niet meevallen dat goed te doen, omdat zijn methode hem dat niet zonder meer leert. Door bredere scholing kan dat verbeteren.

*mr. dr. I.L.A. Broekhuijse, Universitair docent vakgroep staats- en bestuursrecht Open Universiteit