Een nieuw platform voor ongenoegen

Je zou denken dat het niet meer kan, maar een nieuwe kans doet zich voor om nog meer politieke ontevredenheid in het strafrecht te brengen. "Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn op gelijke voet met andere rechtspersonen vervolgbaar". Zo luidt de tekst van een bepaling waarover de Eerste Kamer in de nabije toekomst gaat debatteren. Deze bepaling zal als een nieuw vierde lid aan art 51 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) toegevoegd worden. Het gaat hier om een initiatief, dat uit de koker van het toenmalige Kamerlid Wolfsen komt. Het is al jaren onderweg naar het Staatsblad en wordt inmiddels door kamerleden uit drie partijen (PvdA, CDA en CU) verdedigd. De Tweede Kamer heeft het in juni 2013 aangenomen.

Het voorstel bevat nog twee voorzieningen. Ten eerste wordt het Functioneel Parket expliciet belast met de vervolging van de publiekrechtelijke rechtspersonen, door middel van een toevoeging aan art. 9 van het Wetboek van Strafvordering. Verder wordt een nieuwe strafuitsluitingsgrond ingevoerd in een tweede lid van art. 42: 'Niet strafbaar is de ambtenaar of de publiekrechtelijke rechtspersoon die een feit begaat dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak bij wettelijk voorschrift opgedragen.'

De belangrijkste drijfveer voor het initiatief wetsvoorstel is het gelijkheidsbeginsel. Als iedereen via de strafrechter ter verantwoording geroepen kan worden voor zijn daden, burgers, bedrijven en andere in het rechtsverkeer erkende eenheden, dan moet de overheid er ook aan geloven. Mocht het zo zijn, dat de vervolgde overheidsinstantie zich met succes op de nieuwe strafuitsluitingsgrond kan beroepen, dan is dat ten minste in een openbaar proces vastgesteld. Dat zou bevredigender zijn voor burgers en eventuele slachtoffers. Op deze redenering kom ik straks terug.

Op zichzelf beschouwd is het goed dat er door de beide kamers van ons parlement een definitief standpunt bepaald wordt over de vervolgbaarheid van de overheid. Al jarenlang hangt het discussiepunt boven de markt. Rond de millenniumwisseling probeerde de minister een oplossing te bereiken door een drietal wijze mannen te vragen om met een voorstel te komen. In februari 2002 kwam deze commissie Roelvink met een voorstel voor een regeling. Het bracht de minister echter niet tot een wetsvoorstel aan de kamer. Niet langer om de hete brei heen draaien lijkt mij dus goed.

Er kan overigens niet gesproken worden van een groot rechtsvacuüm. De rechtspraak van de Hoge Raad – bekend als de Pikmeerdoctrine – heeft voorzien in een lijn, waarmee in de praktijk kennelijk wel te werken valt. Niet strafrechtelijk vervolgbaar is de gedraging die alleen maar door bestuursfunctionarissen in de uitoefening van een bestuurstaak kan worden verricht en niet op gelijke voet door derden. De verdedigers van het voorstel Wolfsen vinden die lijn kennelijk onjuist.

Het innemen van een duidelijk standpunt door het parlement valt dus toe te juichen. Dat we de goede weg inslaan, daarvan ben ik echter niet overtuigd. Ik breng hier slechts een paar punten in tegen het voorstel en de onderbouwing, waarbij ik de internationale misdrijven buiten beschouwing laat vanwege de totaal andere context. Allereerst is de redenering van de gelijke behandeling aanvechtbaar. De overheid neemt over het algemeen niet op gelijke voet deel aan het rechtsverkeer als de andere personen in het recht. Wanneer we niet meer kunnen uitleggen wat het verschil is tussen het behartigen van het algemeen belang enerzijds en private belangen anderzijds, is er reden tot zorg. Naar mijn bescheiden mening is het juist daarom aangewezen om zoveel mogelijk de unieke verantwoordingsmechanismen die bij het behartigen van het algemeen belang horen, te versterken en waar nodig te verdedigen. Ik denk dan allereerst aan de volksvertegenwoordigers in de centrale en decentrale overheden, met hun rekenkamers, ombudslieden en andere onderzoekers als hulpmiddel. Ik ben me er terdege van bewust dat mijn bezwaar door velen als een gepasseerd station wordt gezien, maar dat weerhoudt mij er niet van te waarschuwen voor verdere verzwakking van de gekozen raden en staten. In hun plaats zouden het Functioneel Parket en de strafrechter moeten treden in die gevallen dat de overheid de strafwet overtreden heeft. Dat brengt mij bij een tweede bezwaar.

De verwachting dat de weg via het Functioneel Parket en de strafrechter in concrete gevallen tot bevredigende afhandeling zal leiden, zou wel eens niet kunnen uitkomen. Een goede officier van justitie gaat niet tot vervolging over als de verdachte (rechts)persoon met succes een beroep op een strafuitsluitingsgrond zal kunnen doen. In de redenering van het voorstel zal echter altijd een strafrechter de machtsspreuk moeten geven. Leidt dat niet tot strafzaken, die alleen maar op een ontslag van rechtsvervolging kunnen uitlopen? Een goede behandeling op de openbare zitting heeft een bepaalde symboolfunctie, maar dit lijkt mij te ver gaan.

Tenslotte kom ik terug op de titel van deze column. Er is een grote gretigheid om op te komen tegen het handelen van overheidsinstanties, de ene keer terecht, de andere keer niet. Met de invoering van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor de overheid komt er een middel bij. De ontevreden burger gaat aangifte doen van vermeend onrecht. Wanneer het Functioneel Parket geen heil in de zaak ziet, gaat deze zelfde burger naar het Gerechtshof om zijn beklagrecht wegens niet vervolgen uit te oefenen. Noch het parket, noch het Hof kunnen straks nog verwijzen naar de politieke arena. De zittingszaal van het Hof wordt het nieuwe platform voor politiek ongenoegen. Mij lukt het niet daar blij naar uit te kijken.

Link naar wetsvoorstel: www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/30538_initiatiefvoorstel_recourt

* Prof. mr. Evert F. Stamhuis is hoogleraar Straf(proces)recht en decaan Cultuur- en rechtswetenschappen bij de Open Universiteit